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张亚婕:我国农村宅基地闲置现状与盘活利用对策

来源:农村宅基地信息智库   发布者:     日期:2020-12-23 11:10:59   点击数:  

随着工业化、城镇化进程的不断推进,大量的农村人口流入城市,但农村居民点用地并未随之减少,反而有所增加。随着时间的推移,长期外出务工人员越来越多,农村闲置宅基地随之增加。闲置的宅基地不仅浪费了土地资源,而且大量的闲置宅基地使一些乡村成为“空心村”,“空心化”的村庄令留守村民的人居环境恶化,基础设施配备不完善。如何有效利用农村闲置宅基地成为“三农”问题中的热点和难点。

一、我国农村宅基地闲置现状国家统计局数据显示,2019年末,我国城镇常住人口的占比已达60.6%,比2018年增加1.02个百分点,第一次超过60%,这也是我国工业化、城镇化进程中的一个标志性数据[1]。预计到2030年,我国城镇常住人口将占总人口数的70%左右。随着农村青壮年不断涌入城镇就业定居,农村宅基地被大量闲置甚至废弃。第三次全国农业普查数据显示,我国99.5%的农户拥有自己的住房,拥有1处住房的农户有20 030万户,占比87.0%;拥有2处住房的农户有2 677万户,占比11.6%;拥有3处及以上住房的农户有196万户,占比0.9%(见表1);拥有商品房的农户有1 997万户,占比8.7%[2]。按上述数据进行计算,我国现有的农村宅基地至少为25 972万处(拥有3处及以上住房的按3处计算,拥有商品房的按拥有1处商品房计算)。2019年,王良健等采用问卷调查与数学模型相结合的研究方法,对我国农村宅基地的空心率进行了研究,研究认为我国农村宅基地空心率的均值为29.14%[3]。按照这一比例进行计算,目前我国至少有7 568万处宅基地处于闲置状态。从现有资料来看,各省区市对宅基地面积的规定有所差异,陕西、山西等中部地区最小的宅基地面积为133 m2;新疆维吾尔自治区人均耕地面积0.34 hm2以上,使用未利用土地建住宅的,每户住宅用地最高可达1 600 m2。由此可见,如果将我国闲置宅基地换算成土地面积,数值巨大。大量的宅基地闲置造成了土地资源浪费严重,侵占了其他集体成员的利益,有住房困难的农民就有可能挤占生产用地甚至耕地建房,从而形成恶性循环。

二、我国农村宅基地闲置的原因

1.宅基地的继承性闲置

我国农村宅基地的继承性闲置分为3种情况。一是祖上传下来的祖宅。此类房子即便无人居住,后人也会因传统、风水等原因,不愿意卖掉或者退还给集体。二是年轻人成家后另立门户。在农村,如果家里有儿子要结婚另立门户,通常会再申请一处新宅基地。老人去世后,很少有将旧宅基地返还给集体的,这种现象在农村较为普遍。三是子女户口外迁后继承的宅基地。高考政策给农村学子创造了外出就学的机会,绝大部分大学生毕业后留在城市生活,获得城市户口,但农村的老人去世后,会将宅基地上的房屋作为遗产留给子女,从而形成闲置宅基地。

2.人员流动造成的宅基地闲置
随着工业化、城镇化进程的加快,加之城镇的“虹吸”效应,大量农村青壮年进城打工、经商,有的直接在城镇购房定居。由于农村宅基地交易价格低,而城市又存在激烈的竞争,生活压力大,很多人选择依然保留农村的宅基地作为最后的退路,从而导致大量农村宅基地闲置。

3.易地建造住宅造成的宅基地闲置土地管理法第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,即通常所说的“一户一宅”。该政策是为了保证农民“居有定所”,实现宅基地分配上的公平性,同时确保土地资源不被浪费。而第三次全国农业普查数据显示,我国在农村拥有2处及以上住房的农户多达2 873万户,占比达12.5%,这还不包括已在城镇购买商品房的农户。许多农民申请到新的宅基地后,建好了新宅,按照规定,旧宅基地应退回村集体,但在农民的观念里,宅基地和房舍是自家私产,是可以世代相传的,并不将旧宅基地使用权退回村集体。此外,目前我国大多数农村仍然是宅基地无偿分配和无期限使用,村民为了多占地,一旦符合申请条件便会积极向村集体申请宅基地,但在宅基地申请得到审批后往往由于资金困难无法动工建房,宅基地便就此闲置下来,从而造成另一种情况的宅基地闲置。

4.宅基地私下交易产生的宅基地闲置自古以来,以土地为生的农民,终生的追求就是拥有更多的土地,为了“多占地”或获得“风水”更好的宅基地,农民会通过私下交易购买宅基地。购入宅基地后,无论是“住新弃旧”还是“用旧闲新”,都会产生闲置宅基地。

三、盘活利用农村闲置宅基地的有效途径

1.建立健全闲置宅基地使用权收回制度

实行宅基地制度的初衷是为了解决农村人口的基本住房条件,宅基地闲置不仅违背了这一初衷,而且浪费了土地资源,侵害了集体内其他人的利益。原国土资源部发布的《确认土地所有权和运用权的若干规则》第52条规定:“空闲或房子坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确认土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。[5]”但实际上,很多村民怀有抗拒心理,认为宅基地是私产,集体无权收回。因此,规范宅基地的使用应建立健全闲置宅基地收回制度,明确闲置宅基地的收回条件、收回程序、补偿标准,以保障宅基地使用权人的合法权益。确定收回条件和补偿标准时,不能搞“一刀切”,而应区别对待。对于进城务工的农民,需要考虑其实际情况。很多进城打工的农民没有能力在城里买房,没有获得稳定的居住条件,如果将这部分人的闲置宅基地收回,会使他们失去基本的信房保障,会导致大量农民不愿出去打工,阻碍了城市化发展[6]。补偿标准也应分2种情况分别对待,一类是宅基地上仍有住宅及相关附属设施的,另一类是宅基地上没有房屋或房屋已坍塌的。前者因有现存的房屋,补偿标准应高于后者。

2. 规范农村宅基地流转市场

2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第62条第6款规定:“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”目前,我国正在开展土地确权工作。土地确权是为了“三权”分置,明确宅基地的所有权和使用权,宅基地确权后还会颁发土地确权证书,以保证农民权益。虽然我国法律并未明文禁止宅基地的流转,但是对一些禁止流转的情况做了规定,这便造成土地流转成为一种私下的、隐蔽的行为,交易信息不公开,交易价格不透明,妨碍了闲置宅基地的正常交易。因此,建立公开的宅基地交易平台成为“盘活”闲置宅基地的一个重要手段,此举不仅可以使得宅基地交易信息公开、透明,而且可体现出宅基地的市场价值,确保其合理的市场定价,以保护农民的自身权益[7]。2020年,农业农村部在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下,提出允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。有关部门在政策指导下,选出一批试点县和重点地区,包括北京市大兴区、天津市蓟县等33地区开展了农村宅基地制度改革试点。在试点的基础上探索农村经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式,盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业。政府进一步放开了对土地使用权的管理,建立宅基地交易平台,重点明确宅基地交易、出租、抵押、互换的要求,细化具体细则,从而完善宅基地流转制度。

3.开发闲置宅基地

近年来,国家为了“盘活”闲置宅基地,增加农民收入,采取了一系列的政策支持。2019年,农业农村部发布了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》,其中提出:“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅,通过自主经营、合作经营、委托经营等方式,依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的,要严格遵守合同法的规定,租赁合同的期限不得超过二十年。[8]”在振兴农村经济的大背景下,闲置宅基地的“盘活”迎来了另一选择——开发。一些乡村的自然景观极佳,或者整体建筑古色古香,村民可以此为契机,积极发展乡村观光游、生态休闲游;普通村镇可以将闲置宅基地进行统一管理,租赁给企业建养老公寓、农民工公寓等,也可以用来发展创意工厂、电商经济等。北京、上海、浙江等经济发达的省市这方面走在了前列,如浙江省江山市清泉村是一个农民下山整体搬迁村,临近工业园区,房屋闲置比较多。村集体将村民空置房屋统一管理,一部分租赁给开发区的农民工和企业作为农民工公寓,村集体收取少量管理费;另一部分房屋租赁给电商企业,开设网店销售农产品和汽车配件,年交易额在1亿多元[9]。

4. 复垦闲置宅基地

农村宅基地土地复垦是指农村村民为建造自有房屋而占(使)用农村本集体经济组织所有的土地,在生产建设过程中,因挖损、塌陷、压占等原因造成的土地破坏,采取整治措施,使旧宅基地恢复到可供利用状态的活动[10]。因此,宅基地复垦不能简单地理解为宅基地变为耕地,而是复垦为可供利用的状态,包括复垦为耕地、建设用地等。并不是所有的闲置宅基地都可复垦,农村宅基地复垦的标准条件有以下几条:属于避险解困的帮扶对象,符合农村宅基地复垦条件;主体房屋保留完整,现状为建设用地,且符合土地利用现状分类;宅基地具有复垦为耕地的条件;权属清晰无争议,有合法权属证明。闲置宅基地通过整理复垦变为耕地,可增加耕地资源,缓解耕地的严重不足,实现土地的集约利用;闲置宅基地复垦为建设用地,情况允许时可进行转让,或者与城乡建设用地增减挂钩,获得合理收益。在复垦过程中,要兼顾政府与农民的利益,制定相应的优惠政策和分配制度。

四、结语

农村宅基地的大量闲置是工业化进程中的必然结果,但宅基地闲置的原因分为多种情况,而且单个的闲置宅基地各有其具体情况,宅基地问题是关系农民切身利益的问题,因此对闲置宅基地的处置要综合考虑多种因素。本文针对我国宅基地闲置情况进行了介绍,结合当前出台的有关闲置宅基地的最新政策,分析了几种可行的闲置宅基地处置方式,以期优化农村土地资源配置,提高土地利用率。